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  全面实施预算绩效管理是推动国家治理体系和治理能力现代化的内在要求,更是党中央、国务院赋予财政部门的重大政治责任。随着“放管服”改革深化,事权和支出责任划分不断优化,项目、资金管理权限不断向基层下移,全面实施预算绩效管理的关键和难点也在基层财政。基层财政管理运行质量直接影响着基层治理水平和经济运行质量,预算绩效管理水平则是财政管理运行质量的直接反映。实现基层财政的高质量发展,必将有利于更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用。

  近年来,基层财政部门认真贯彻落实党的十九大精神和中央决策部署,结合本地实际,因地制宜进行了一些有益探索和实践,绩效管理培训、绩效目标设定、绩效评价、绩效管理信息化建设等多项工作成效已初步显现,但与全面实施预算绩效管理的要求相比,在体制机制和具体实施层面仍存在一些不足和薄弱环节,已成为掣肘基层财政高质量发展的重要因素。

  首先,绩效理念尚未牢固树立,全面实施预算绩效管理的基础不牢。一是单纯追求做大收入蛋糕,忽视了节支和增效作用。有的县区财政在追求数量和质量的平衡中,更多地考量资金量,忽略了资金效益。二是认识存在偏差,工作着力点不准,措施不科学。有的地方将绩效管理闭环体系中的5个环节视同于绩效评价,以点盖面,绩效管理难以抓实抓深。在财政内部机构设置上,有的未单独设置预算绩效管理机构、缺乏专职专业人员,有的与投资评审或监督检查机构合并设置,把绩效视同于检查业务,造成职能边界模糊、定位不准。三是主体责任不明确,存在互相推诿现象。有的基层财政部门内部协调机制不畅,认为绩效管理是专门机构人员的职责,预算管理、资金管理、绩效管理相互脱节,未建立起一体化运行机制;而在财政部门和预算部门之间,一些预算部门认为绩效管理是财政部门的事,缺乏主体意识,呈现“剃头挑子一头热”的情况;很多预算部门内部也是财务机构在单打独斗,预算绩效目标编制质量不高,弱化了绩效管理的基础。

  其次,基层财政运行面临诸多问题,实施预算绩效管理提质增效迫在眉睫。一是基层政府性债务风险不容忽视。一些地方政府债务规模较大,隐性债务增长较快,违法违规举债担保问题依然存在,潜在风险不容忽视。二是基层政府收入征缴效能仍有潜力。有的地方税收收入主要来源于登记注册20%左右的工商户,大量企业税收贡献率低,甚至不交税,如果剔除真正的“僵尸”企业和应享受减免税的企业,ManBetX2.0下载,剩余企业仍有一定税收贡献空间。三是财政资金使用不合规、不规范。一些领域的财政资金低效无效、闲置沉淀、损失浪费的问题仍然存在,截留挪用、虚报冒领问题时有发生。

  最后,预算绩效评价质量不高和结果应用不科学,一定程度上降低了绩效管理权威。一是绩效评价结果缺乏可信度。当前基层财政开展绩效评价,其指标体系主要依赖于财政部出台的共性指标体系,缺乏有针对性的个性指标的科学设计,与具体项目的衔接和相适度不高,无法有效体现项目个体差异。评价结果过多地反映项目过程中合规性、合法性情况,对真正应关注的“效”不敢预测和定性,不能科学反映项目实施成效。二是结果运用不合理、不奏效。大部分基层财政对评价结果的应用存在误区,简单理解为评价结果与预算资金安排挂钩。三是部分单位自评流于形式。很多项目的绩效目标脱离实际,指标设计倾向性强,自评结果大都是优秀,甚至是满分,结果不实,更谈不上结果运用,公开后更影响绩效的公信力。四是第三方评价机构工作质量有待提升。基层财政组织开展第三方绩效评价大多是由会计师事务所承担,在开展评价和制定指标体系时,往往更多地从合规性、合法性入手,并不能对项目的产出、成本效益、受众满意度等经济、社会、环境效益进行充分评价,也缺乏对评价项目绩效结果的深入透彻分析。

  发挥好财政职能,必须按照全面深化改革的要求,加快建立现代财政制度。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,则需以全面实施预算绩效管理为关键点和突破口。

  首先,预算绩效目标应指标化,找准预算和绩效融合的切入点。一是绩效目标全覆盖。将绩效目标设置作为预算安排的前置条件,从绩效目标的完整性、相关性、适当性、可行性等方面加强审核,将绩效目标与预算同步批复下达。二是探索建立核心指标体系。通过与政府收支分类科目、政府会计制度等有机结合,再通过指标库的不断更新丰富,逐步形成反映政府预算和财政管理绩效的核心指标体系。三是实行指标标准化和动态化管理。指标标杆值应与基本公共服务标准、部门预算项目支出标准等衔接匹配,至少从时间、数量、质量三个方面设定指标标杆值,突出结果导向,重点考核实绩。四是推动定量和定性分析的有机结合。有的重大项目的实际效果,特别是社会效益、ManBetX2.0下载生态效益等评价指标效果如何,需要在项目结束后运行一段时间甚至多年后才能逐步显现。因此,更需要定性指标的分析和科学合理预测,才能对项目实绩进行客观、科学评价,才有利于结果应用。

  其次,通过重点评价带动部门自评和第三方评价,全面促进预算绩效管理。一是选择社会关注度、资金量大的重点项目开展重点绩效评价,比如,围绕乡村振兴、涉农资金整合、精准脱贫、新旧动能转换等重大决策部署,选择重点项目开展规模化、持续化的跟踪监控和评价,并将评价结果采取适当形式予以公开,以公开倒逼评价质量,提升社会公信力。二是创新绩效评价工作机制。针对县级财政开展绩效评价面临人员力量不足的情况,可由省级财政牵头,市县财政、业务主管部门参与,上下联动、共同开展。这样既能强化责任主体意识,又能解决人员力量不足问题,业务主管部门人员参与也能改进评价中技术业务评价难度大和业务信息资料难以充分了解掌握等问题。三是强化预算部门主体责任意识。一方面,财政部门通过牵头、监督、控制指标体系建设,建立健全预算绩效指标库,做好框架性、方向性、标准化、分行业的引导督促。适时调整完善绩效考评指标,并针对部门工作职责和行业特点,制定各部门的共性指标和个性指标。另一方面,要优化部门聘用第三方评价付费流程,强化第三方评价的独立性。四是树立“绩效的绩效”理念,对第三方评价结果质量进行有效监督和再评价。财政部门探索建立第三方评价质量控制体系并进行考核,即评价“绩效的绩效”,从而实现质量全程监控、节约经费和时间,提高绩效自身的绩效。

  再其次,强化绩效评价结果应用,提升预算绩效管理水平。一是强化激励约束。对评价结果进行深入分析,厘清影响评价结果的责任主体,剔除不可控因素影响,在此基础上建立评价结果与预算安排和政策调整挂钩机制,务求财政资源的科学配置。二是提出可行性方案建议。深入分析制约影响绩效的因素,总结经验,探究产生问题的原因,从改进管理、完善制度层面上提出可行性方案建议。三是加大公开力度。

  最后,完善预算绩效管理保障体系,夯实工作基础。一是牢固树立预算绩效意识。二是加强预算绩效管理力量。三是加快预算绩效管理信息化建设。四是建立专家评委会制度,提升评价结果质量和实用性。 (作者单位:山东省财政厅驻德州财政检查办事处)

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